SUBVENCIONES Y CONVENIOS

CONVENIOS PÚBLICOS

Dedicamos un contenido específico a los convenios públicos y lo hacemos en el bloque de las subvenciones, ya que realmente bajo la denominación común de convenio público se categoriza una ayuda o subvención que ha sido concedida sin concurrencia pública.

Además su ubicación en el apartado de obligaciones tiene todo el sentido, ya que en los convenios la única opción de incorporar cláusulas sociales, ambientales o de género, es en la fase de las obligaciones. 

En los convenios al no existir concurrencia no tiene sentido establecer requisitos de acceso o criterios de valoración, por lo que las cláusulas sociales, de género o ambientales deberán establecerse como obligaciones que deberán establecer en el convenio de colaboración y ser suscritas y asumidas por la entidad colaboradora.

Pero antes de entrar en materia vamos a categorizar y analizar de manera breve la figura de los convenios públicos, ya que existe una notable confusión sobre su naturaleza jurídica, su propia definición o la normativa reguladora.

Vamos a obviar todas aquellas figuras jurídicas que reciben la denominación de convenio, regidos por normativas sectoriales o por el derecho privado, como es el caso de los convenios económicos con el estado, los educativos, los de defensa, de expropiación, urbanísticos, encomiendas de colaboración, los privados o los propios convenios suscritos entre administraciones públicas.

Y nos vamos a centrar aquí en el concepto de convenio que formaliza una ayuda económica transferida desde una administración pública a una empresa, entidad o persona física.

La aplicación del concepto de convenio a figuras completamente dispares, la ausencia de una ley específica de convenios públicos (como sí la hay de contratos y de subvenciones), el uso ocasional abusivo de la figura del convenio, y la complejidad para diferenciar según los casos un convenio de un contrato y de un subvención, dio lugar a que el Tribunal de Cuentas en su Dictamen 878 de 30 de noviembre de 2010, denunciara las insuficiencias y problemas de la regulación de los convenios administrativos y propusiera soluciones.

El citado Dictamen marcó un punto de inflexión, y sus recomendaciones fueron recogidas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), e incluso aparece citado en su Preámbulo. Desde entonces, la LRJSP dedica su Capítulo VI (artículos 47 a 53) a los convenios públicos. Y con esta base, podemos ir delimitando el concepto y definición jurídica de los convenios públicos:

Debe quedar muy claro que los convenios no son contratos, así lo establece el artículo 7 de la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de contratos públicos:

Artículo 7. Negocios jurídicos excluidos.

Quedan excluidos de la aplicación de esta ley foral por razón de su propia naturaleza y de la existencia de normativa específica:

h) Los convenios de colaboración que celebren los poderes adjudicadores públicos, entre sí o con otras Administraciones, Organismos y Entidades Públicas, así como los convenios de colaboración que, con arreglo a las normas específicas que los regulan, celebre la Administración de la Comunidad Foral con personas físicas o jurídicas sujetas al Derecho Privado, siempre que su objeto y causa no esté comprendido en los contratos regulados en esta ley foral o en normas administrativas especiales.

Y en idéntico sentido se establece en el artículo 6 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público, cuya reproducción omitimos para no alargar la explicación.

En realidad, los convenios deben conceptuarse jurídicamente como subvenciones públicas, y de manera indubitada en el caso de los convenios que formalizan la concesión de una subvención  directa (sin concurrencia pública). Así lo establece la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones:

Artículo 22. Procedimientos de concesión.

2. Podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones:

a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.

b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa.

c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

Artículo 28. Concesión directa.

1. La resolución de concesión y, en su caso, los convenios a través de los cuales se canalicen estas subvenciones establecerán las condiciones y compromisos aplicables de conformidad con lo dispuesto en esta ley.

Los convenios serán el instrumento habitual para canalizar las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, o en los de las corporaciones locales, sin perjuicio de lo que a este respecto establezca su normativa reguladora.

Y la misma regulación y contenido la encontramos en la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de subvenciones:

Artículo 11. Convenio de colaboración.

1. Se formalizará un convenio de colaboración entre el órgano administrativo concedente y la entidad colaboradora en el que se regularán las condiciones y obligaciones asumidas por ésta.

Artículo 17. Procedimientos de concesión.

2. Podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones:

a) Las previstas nominativamente en la Ley Foral de Presupuestos Generales de Navarra, por el importe aprobado por el Parlamento, debiendo señalarse la finalidad perseguida y la consignación a favor de un beneficiario concreto .

b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa.

c) Con carácter excepcional, cuando la determinación del destinatario, en razón del objeto de la subvención, excluya la posibilidad de acceso de cualquier otro interesado.

Artículo 25. Concesión directa de subvenciones

1. Los actos administrativos en que se instrumenten las subvenciones que se concedan conforme a lo dispuesto en las letras a) y c) del artículo 17.2 establecerán las bases reguladoras de las mismas, de conformidad con las previsiones contenidas en esta Ley Foral, salvo en lo que se refiere al principio de concurrencia.

2. Para la concesión de subvenciones al amparo de la letra c) del artículo 17.2 será preciso motivar la utilidad, el interés social o la consecución de un fin público de la subvención, así como justificar la imposibilidad de aplicar el principio de concurrencia. 

Y también pueden formalizarse al amparo del marco regulador de las subvenciones públicas aquellos convenios que celebren los Ayuntamientos y entidades locales de Navarra en los ámbitos cultural, artístico o deportivo con entidades sin ánimo de lucro del propio municipio, como bandas de música, grupos de danza, charangas o clubes deportivos y similares, asociaciones en general. Así lo establece la Ley Foral de contratos públicos:

Artículo 7. Negocios jurídicos excluidos.

Quedan excluidos de la aplicación de esta ley foral por razón de su propia naturaleza y de la existencia de normativa específica:

k) La participación de entidades y asociaciones de carácter cultural, deportivo u otras de similar naturaleza sin ánimo de lucro del respectivo municipio, tales como bandas de música, grupos de danza, charangas, clubes deportivos y similares, defensa del medio ambiente, caza, pesca, en actividades culturales, festivas, artísticas, deportivas y de difusión del folclore organizadas o promovidas por las entidades locales de Navarra, cuando aquella participación, que no tendrá naturaleza de contraprestación, se realice al amparo de convenios de colaboración suscritos al efecto, que podrán formalizarse de conformidad con lo dispuesto en la legislación en materia de subvenciones públicas.

En consecuencia cuando nos referimos a convenios públicos, se trata de subvenciones en régimen de concesión directa y cuya formalización se plasma en un convenio de colaboración. 

Y existen tres supuestos específicos en los que cabe conceder subvenciones sin convocatoria pública ni sistema competitivo entre posibles entidades beneficiarias, sino a través de una concesión directa (por vía excepcional, nominales en los presupuestos, o previa existencia de una norma con rango legal).

En todos estos casos, y puesto que no hay concurrencia las cláusulas deberán establecerse como obligaciones que deberá suscribir la entidad colaboradora. Por lo que nos remitimos a los diferentes modelos de cláusulas sociales, ambientales y de género propuestas como obligaciones, para ser incorporadas en los convenios que se suscriban con personas o entidades que reciban una subvención por concesión directa.

PROPUESTA APLICATIVA

Los convenios por concesión directa, bien por la vía nominativa en presupuestos; aquellas cuya concesión venga determinada por una normal legal; o las concedidas por el sistema excepcional debido al interés público, social, económico o humanitario, deberán plasmar en el convenio de colaboración que se suscriba, las obligaciones sociales, ambientales o de género que al efecto se establezcan para la entidad colaboradora. 

En estos casos y puesto que no existe concurrencia pública no proceden criterios de selección ni de valoración, sino exclusivamente cláusulas establecidas como obligaciones, sean del ámbito social, medioambiental o de género.